Memahami sebuah kebijakan di bidang kesehatan

Dalam kajian kebijakan kita mengenal dua macam cakupan kebijakan, yaitu yang menyangkut sektor publik (public goods) dan sektor swasta (private goods). Dalam bahasan mengenai kajian kebijakan kesehatan ini kita lebih mengkategorikannya ke dalam sektor publik (public goods). Hal ini dikarenakan beberapa sifat yang menjadi ciri dari kebijakan kesehatan itu sendiri, salah satunya bahwa kebijakan-kebijakan kesehatan adalah suatu produk pemerintah walaupun pada pelaksanaannya sangat banyak juga melibatkan swasta yang implementasinya melibatkan serangkaian sistem kesehatan di dalam negara.  Kebijakan merupakan produk pemerintah dengan kemitraan dengan sektor swasta, dimana keputusannya mempertimbangkan juga aspek politik (Buse, May & Walt, 2005).

Penting tidaknya suatu kebijakan kesehatan dapat dipandang karena sektor kesehatan merupakan bagian dari ekonomi. Kepentingan ekonomi tidak bisa dipisahkan dari kajian kebijakan kesehatan. Dalam diskusi tentang The Politic of Health (Gardner, 1992) menyimpukan faktor yang mempengaruhi pengembangan, implementasi, dan evaluasi kebijakan antara lain Ekonomi (Kelangkaan Sumber Daya, Melengkapi beberapa prioritas), Kelembagaan (Partai Politik, Pemilihan Umum, Anggota Dewan/Parlemen, Pemerintah, Pelayanan Publik dan Sistem Pemerintahan), Politik (Kelompok yang berkepentingan, Partai Politik) dan Budaya (Tradisi, nilai dan ideologi).

Sektor kesehatan adalah salah satu sektor yang menyerap banyak anggaran belanja negara (APBN) untuk membayar sumber daya kesehatan, walaupun peran serta pemerintah daerah dengan adanya otonomi yang menyangkut pembagian kepentingan dan tanggungjawab dinilai berkurang, namun sektor kesehatan diamanatkan oleh Undang-Undang menyerap minimal 5% dari APBN. Walaupun pada tahun 2015 pada pelaksanaannya anggaran kesehatan masih 3,5% dari APBN (Kemenkeu, 2015).

Dalam kaitan dengan sektor ekonomi, kebijakan kesehatan dapat dijadikan sebagai driver dari usaha peningkatan ekonomi. Inovasi dalam bidang kesehatan yang disertai dengan investasi yang besar merupakan potensi ekonomi meliputi teknologi kesehatan, bio-medical maupun produksi, termasuk industri farmasi. Kepentingan keputusan yang dihasilkan dari kebijakan kesehatan melibatkan urusan hidup dan mati manusia, itulah yang menyebabkan kebijakan ini menjadi sangat penting (Buse, Mays dan Walt, 2005).

Karakteristik Masalah Dalam Kebijakan Kesehatan

            Menurut Dunn (1988) dalam pengembangan suatu kebijakan para perancang kebijakan harus memperhatikan karakteristik masalah pokok dari kebijakan yang terdiri dari:

  1. Interdepensi (saling tergantung), yaitu kebijakan sering kali dipengaruhi oleh beberapa kebijakan lainnya. Suatu kebijakan kesehatan tidak dapat berdiri sendiri. Masalah pelayanan kesehatan sangat dipengaruhi dengan beberapa kebijakan salah satunya kebijakan subsidi energi, kebijakan ekonomi, dan kebijakan pertanian dan pengelolaan pangan dan lainnya. Kondisi ini menunjukkan adanya sistem masalah. Sistem masalah ini membutuhkan pendekatan Holistik, satu masalah dengan yang lain tidak dapat di pisahkan dan diukur sendirian.
  1. Subjektif, yaitu suatu permasalahan yang diakibatkan oleh kondisi eksternal dalam kebijakan harus diindentifikasi, diklasifikasi dan dievaluasi secara selektif. Contoh: Permasalahan penutupan lokalisasi secara obyektif dapat dilakukan melalui kebijakan Pemimpin Daerah. Terapi kebijakan ini dapat menimpulkan berbagai pertentangan karena penafsiran yang beragam (a.l Kekhawatiran meluasnya insiden HIV/AIDS, Intervensi terhadap kelompok resiko menjadi sulit dilakukan dll).
  2. Artifisial, yaitu masalah kebijakan kesehatan dapat timbul pada perubahan situasi yang bersifat problematis.
  3. Dinamis, yaitu suatu masalah dalam kebijakan kesehatan dipecahkan dengan memperhatikan bahwa masalah tersebut akan berubah setiap saat (kontinyu). Pemecahan masalah atas masalah kebijakan sebelumnya akan melahirkan masalah lanjutan (Siklus Kebijakan).
  4. Tidak terduga, yaitu permasalahan yang terjadi diluar dari jangkauan kebijakan kesehatan, oleh karena itu suatu siklus kebijakan memuat perihal evaluasi yang dinamis yang menjamin setiap masalah dapat diakomodir dalam kebijakan.

Ciri dan Tujuan Kebijakan Kesehatan

Dalam kategorinya kebijakan kesehatan dikategorikan sebagai sebuah kebijakan publik (public goods). Konsep dari kebijakan publik (public goods) merupakan upaya intervensi strategis terhadap sumberdaya dalam usaha memecahkan persolan publik atau pemerintah. Bentuk intervensi tersebut dilakukan secara terus menerus oleh pemerintah dengan melibatkan juga sektor swasta agar masyarakat dapat berpartisipasi dalam pembangunan secara luas. (Chandler dan Plano, 1988).

Negara sebagai pemegang kewenangan serta legitimasi yang mewakili suatu masyarakat dengan menggunakan administrasi dan berkompeten dalam pengelolaan anggaran keuangan mempunyai kewenangan penuh dalam implementasi kebijakan. Itu dikarenakan kebijakan merupakan suatu konsensus bersama terhadap permasalahan publik, dimana sasaran dan tujuan pembuatannya mempunyai prioritas tertentu (Evans dan Manning, 2003). Kesepakatan melahirkan koordinasi dalam pembuatan kebijakan kesehatan.

Kebijakan kesehatan merupakan bagian dari kebijakan publik karena terdapat unsur keterwakilan masyarakat dan swasta didalamnya yang berkonsensus dalam satu aturan yang dibuat oleh pemerintah. Definisi kebijakan kesehatan sendiri dapat diartikan sebagai suatu cara atau tindakan yang mempunyai pengaruh terhadap perangkat institusi, organisasi, pelayanan kesehatan dan pengelolaan anggaran keuangan dalam satu sistem kesehatan. (Walt, 1994). Sehingga dapat dinyatakan bahwa kebijakan kesehatan merupakan bagian dari sistem kesehatan secara utuh (Bornemisza dan Sondorp, 2002).

Sistem kesehatan merupakan sebuah perangkat yang tidak terbatas pada institusi yang mengatur, masalah pembiayaan dan pelayanan teramasuk juga kelompok input pada pelayanan kesehatan, terutama sumberdaya manusia, sumber daya fisik (fasilitas dan alat kesehatan) , serta pengembangan pengetahuan dan teknologi (WHO SEARO, 2000). Sistem kesehatan mempunyai supply side yaitu penyedia pelayanan kesehatan dan demand side sebagai pengguna pelayanan, pelibatan sektor lain juga dimungkinkan seperti pertanian dan lainnya (WHO, 1996).

Dalam pengembangan kebijakan kesehatan biasanya dilakukan secara top-down, Kementrian kesehatan memiliki kewenangan dalam perancangan kebijakan kesehatan. Implementasi dari kebijakan kesehatan tersebut dilakukan melalui strategi bottom-up. Dalam pengembangan kebijakan kesehatan seharusnya juga dikembangakan melalui upaya partisipatif oleh mereka yang terlibat dalam kebijakan itu. Upaya partisipatif tersebut untuk menjamin bahwa kebijakan tersebut realistik dan dapat mencapai sasaran. Komitmen diperlukan oleh pemegang dan pelaksana kebijakan kesehatan (Massie, 2009).

Kebijakan kesehatan yang diimplementasikan harus didasari atas  pembuktian yang menggunakan pendekatan berbasis bukti (Evidence-Based). Dalam kebijakan kesehatan, proses implementasi kebijakan atau intervensi kesehatan masyarakat juga dapat berpengaruh terhadap keberhasilan yang dicapai, sehingga hirarki bukti yang mendewakan uji klinik (Randomized Clinical Trial) tidak cocok untuk diterapkan (Kusnanto, 2008).

Tujuan dari kebijakan kesehatan adalah untuk menyediakan suatu pola preventif, pelayanan yang berfokus pada pemeliharaan kesehatan, pengobatan penyakit (kuratif) dan perlindungan terhadap masyarakat yang rentan (Gormley, 1999). Kebijakan kesehatan disasarkan juga untuk memperhitungkan dampak dari lingkungan dan sosial ekonomi yang merupakan variabel langsung yang mempengaruhi kesehatan. Kebijakan kesehatan memiliki banyak tujuan yang berimplikasi luas terhadap masyarakat, walaupun kadang pengembang kebijakan hanya fokus pada konten saja.

Komponen Kebijakan

Komponen kebijakan dibagai menjadi empat komponen yaitu konten, proses, konteks dan aktor (Walt dan Gilson, 1994). Komponen kebijakan tersebut adalah sebagai berikut:

Konten

Konten dalam suatu kebijakan kesehatan mencerminkan beberapa dimensi yang berkaitan dengan kebijakan itu sendiri. Dimensi itu berhubungan dengan aspek teknis dan institusi.

Konten kebijakan mempunyai beberapa tingkatan dalam operasionalisasinya antara lain:

  1. Tingkatan Sistemik

Corak utama yang membentuk sebuah isi dari kebijakan kesehatan secara menyeluruh. Sebagai contoh dalam membangun sistem kesehatan nasional maka pemerintah melibatkan sektor swasta dan beberapa kementrian lainnya karena corak dari kebijakan adalah dilakukan dengan pelibatan semua sektor.

  1. Tingkatan Program (Programatik)

Memutuskan prioritas untuk pelayanan kesehatan, kebijakan kesehatan dilaksanakan ke dalam bentuk yang nyata (program) dengan mengalokasikan sumberdaya untuk operasional kegiatan.

  1. Tingkatan Organisasi

Isi dari kebijakan difokuskan pada upaya struktural pada sebuah institusi yang dapat memberikan usaha produktif bagi tersedianya pelayanan kesehatan yang bermutu tinggi. Pada tingkatan organisasi, struktural memegang peranan yang penting terhadap upaya implementasi kebijakan.

  1. Tingkatan Instrumental

Fokus utama dalam tingakatan instrumental adalah didasari pada upaya mendapatakan informasi demi meningkatkan fungsi dan sistem kesehatan. Kebijakan kesehatan dibuat untuk menciptakan instrumen yang tangguh bagi pemecahan permasalahan kesehatan.

Proses

Suatu  kebijakan dipandang sebagai sebuah agenda yang teratur melalui suatu proses rancang dan implementasi. Pendekatan yang digunakan dalam implementasi kebijakan antara lain:

  1. To-Down Approaches

Pendekatan dari atas ke bawah memuat beberapa model yaitu:

  1. Model Perspektif (Rational) yaitu semua asumsi yang memformulasikan kebijakan yang masuk akal berdasarkan informasi yang sahih.
  2. Model Puncuated Equilibria yaitu kebijakan difokuskan kepada isu yang menjadi pokok perhatian utama dari penentu kebijakan
  3. Bottom-Up Approaches

Pendekatan dari bawah ke atas memuat beberapa model yaitu:

  1. Model Incrementalist (Prioritas pilihan) yaitu dalam pembuatan kebijakan, pembuat kebijakan menggunakan pendekatan negosiasi dengan kelompok yang berminat untuk menyeleksi kebijakan yang menjadi prioritas
  2. Model Rational (Mixed Scanning Model) dimana penentu kebijakan mengambil langkah untuk melakukan review secara penuh terhadap kebijakannya dan membuat upaya negosiasi dengan kelompok untuk memprioritaskan model kebijakan yang paling sesuai.

Konteks

Konteks dalam kebijakan kesehatan merupakan agenda setting dimana kebijakan tersebut dibuat dan diimplementasikan (Kitson, Ahmed, Harvey, Seers, Thompson, 1996). Menurut Walt (1994) faktor yang berpengaruh dalam konteks kebijakan terdiri dari faktor situsasional (peristiwa perubahan politik dan pemerintahan), faktor struktural (sistem politik, struktur ekonomi, kondisi demografi), faktor budaya (etnis, suku, ras, bahasa) dan faktor internasional (globalisasi).

Aktor

Menurut model segitiga kebijakan (Walt dan Gilson, 1994) aktor merupakan mereka yang berada pada pusat dalam kerangka kebijakan. Aktor dalam kebijakan biasanya mempengaruhi proses pada tingkat pusat, propinsi dan kabupaten/kota. Mereka merupakan bagian dari jaringan yang berperan untuk memutuskan kebijakan kesehatan pada masing-masing tingkatnya (Walt, 1994). Peran politik disebut-sebut sebagai salah satu cara para aktor dalam pengambilan keputusan yang berujung pada lahirnya suatu kebijakan kesehatan, cara kompromi banyak ditempuh pada proses ini.

Proses Kebijakan

Proses kebijakan adalah serangkaian proses dari inisiasi, pengembangan atau formulasi, negosisasi, komunikasi, implementasi dan evaluasi dari suatu kebijakan (Sutcliffe dan Court, 2006). Langkah dalam memformulasikan proses kebijakan dengan menentukan pilihan dan membuat prioritas yang diutamakan. Pemilihan dalam pembuatan keputusan dalam suatu kebijakan hendaknya dilakukan secara rinci dan melakukan proses pemilihan yang spesifik, hal itu membuat keputusan dapat diimplementasikan (Sutton, 1999).

Proses pengembangan kebijakan dilakukan dengan mengumpulkan, memproses, dan mendesiminasikan informasi yang berhubungan dengan kebijakan yang akan dikembangkan, mempromosikan pilihan-pilihan untuk langkah yang akan diambil, melakukan implementasi, serta melakukan evaluasi. Dalam mempelajari proses kebijakan maka dikenal stages heuristic yaitu pemilihan proses kebijakan menjadi tingkatan dengan menggunakan teori dan model yang ditujukan agar pemilihan proses tersebut tidak mewakili kondisi yang terjadi pada keadaan sebenarnya. Langkah dalam melakukan stages heuristic menurut Pollard dan Court (2005) adalah sebagai berikut:

  1. Identifikasi masalah dan pengenalan pengenalan situasi (hal-hal yang baru) dengan mengetahui besaran masalah
  2. Formulasi kebijakan dengan langkah eksplorasi aktor perumusan kebijakan
  3. Implementasi kebijakan
  4. Evaluasi kebijakan termasuk identifikasi efek outcome yang timbul dari implementasi kebijakan

Agenda setting dari kebijakan kesehatan didominasi oleh permasalahan spesifik yang berhubungan dengan konteks sistem kesehatan untuk menjawab persoalan hidup atau mati, persoalan kesehatan masyarakat, determinan penyebab penyakit serta hal yang menyangkut organisasi dan manajemen pelayanan kesehatan meliputi obat, peralatan kesehatan, akses pelayanan kesehatan dan keadilan dalam pembiayaan kesehatan.

Implementasi Kebijakan

            Implementasi dalam kebijakan didefinisikan sebagai apa yang terjadi sesuai dengan harapan dan akibat dari kebijakan yang dirasakan (DeLeon, 1999). Pada implementasi kebijakan, maka harus dilihat apakah terdapat kesenjangan antara perencanaan kebijakan dengan apa yang terjadi sebagai hasil dari kebijakan. Studi kasus mengenai dampak kebijakan sering dilakukan yang bertujuan untuk mengukur keberhasilan implementasi kebijakan. Sebagai contoh studi tentang kebijakan penanggulangan HIV/AIDS dimana sering terdapat kesenjangan antara aktor yang berperan dan proses dalam implementasi yang kadang tidak sesuai dengan perencanaan.

Memasukkan pertimbangan yang berisi informasi yang relevan merupakan langkah yang harus dilakukan oleh pengembangan kebijakan. Namun demikian apabila pada implementasi tidak mencapai apa yang diharapkan, kesalahan sering kali bukan pada kebijakan itu namun kepada faktor politik atau manajemen yang kurang mendukung implementasi kebijakan (Juma dan Clarke, 1995). Suatu kebijakan kesehatan dapat berubah pada proses implementasi, saat pada output dan dampak ditemukan masalah atau ekses yang kurang bermanfaat bagi masyarakat. (Baker, 1996).

Analisis Kebijakan     

Analisis kebijakan dilakukan bertujuan untuk memahami area yang potensial dalam intervensi proses kebijakan yang dikembangkan dan diimplementasikan. Analisis dari kebijakan umumnya bersifat retrospektif dengan mengeksplorasi determinan-determinan kebijakan dan kontennya. Menurut Blaikie et al (2001) dalam analisis hubungan antara proses kebijakan dan implementasi ada beberapa yang langkah sebagai berikut:

  1. Menganalisis milestones kunci kebijakan yang terdiri atas keseluruhan kebijakan terdahulu, yang sudah ada sebelumnya atau peraturan/program yang sementara masih berjalan.
  2. Perhatikan konteks pemerintah (gaya birokrasi) dan politik, hal ini menentukan kemampuan institusi publik dalam implementasi kebijakan dimana unsur sosial dan politik bersifat dinamis sehingga para pengembang kebijakan harus memperhatikan perubahannya
  3. Pendekatan isu-isu kunci kebijakan dan hubungannya dengan pendapatan keluarga
  4. Menganalisis proses pengembangan kebijakan, termasuk mempelajari struktur formal organisasi yang berhubungan.
  5. Mempertimbangkan proses pengembangan kebijakan menyangkut hasil, luaran dan dampak kebijakan bagi kesejahteraan masyarakat

Penutup

Kebijakan kesehatan merupakan bagian dari kebijakan di sektor publik, dapat dikembangkan dan diimplementasikan apabila didasarkan pada bukti (evidence based) yang menunjang dan lengkap. Dari hasil tersebut suatu rancangan kebijakan dapat mendefinisikan suatu masalah dan mengklarifikasikannya sesuatu dengan tujuan dan sasaran yang sudah disepakati oleh para aktor kebijakan dengan memperhatikan konten, konteks dan proses. Kesemuanya itu menyangkut persoalan-persoalan kesehatan demi meningkatkan status derajat kesehatan masyarakat dan meningkatnya kualitas hidup (quality life years).


 

Referensi

Baker C, 1996. The Health Care Policy Process, Sage Publication Inc. London. UK

Blaikie P, JG Soussan, 2001. Understanding Policy Processes. University of Leeds. UK

Bornemisza O, Sondorp E, 2002. Health Policy Formulation In Complex Political Emergencies and Post-Conflict Countries. A Literarture Review. London School of Hygiene adn Tropical Medicine University of London. Depatement of Public Health and Policy. Health Policy Unit London UK

Buse K, May N, Walt G, 2005, Making Health Policy. Understanding Public Health. Open University Press McGraw-Hill House. Berkshire England. UK

DeLeon P, 1999. The missing ling reviseted: contemporary implementation research. Policy Studies Review 16:311-38

Evans G, Manning N, 2003. Helping Goverments Keep The Promises Making Ministers and Governments More Reliable Through Improved Policy Management Report No. IDP-187 South Asia Region- Internal Discussion Paper

Gormley, 1999. Social Policy and Health Care. Churchill Livingstone.

Juma C, Clark N, 1995. Policy research in sub-Sharan Africa: An Emploration. Public Administration and Development, Vol. 15, pp 121-37

Kitson A, Ahmed LB, Harvey G, Seers K, Thompson DR, 1996. From research to practice: One organizational model for promoting research-based practice. J Adv Nurs 23:430-40

Pollard A, Court J, 2005. How Civil Society Organizations Use Evidence to Influence Policy Processes: A Literature Review. ODI Working Paper 249

Sutton R, 1999. The Policy Process: An Overview. Overseas Development Institute Portland House Stag Place. London. UK

Sutcliffe S, Court J, 2006. A Toolkit for Progressive Policymakers in Developing Countries. Overseas Development Institute. Research and Policy in Development Programme. London UK.

Walt G, 1994. Health Policy: an introduction to process and power. London: Zed Books.UK

Walt G, Gilson L, 1994. Reforming the health sector in developing countries: the central role of policy analysis. Health Policy and Planning 9(4):353-70

World Health Organisation (WHO), 2000. The World Health Report: Health System: Improving Performance (p. 1-125). Geneva

 

 

 

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

w

Connecting to %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.